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第3章　电子政务与政府管理模式的变革

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学习重点

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●电子政务对政府管理模式的影响；

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●电子政务条件下政府管理模式的特征；

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●电子政务促进或引发的政府管理模式变革。

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电子政务更多的是政务问题而不是“电子”问题。

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——经济合作与发展组织：《电子政府指令》，2003

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3.1　电子政务对政府管理模式的影响

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国内外电子政务发展的实际告诉我们，电子政务不是简单的“传统政务＋信息技术”，而是一种新的政府管理形态。电子政务本身就是政府管理变革的产物，它对世界范围内的政府管理模式的变革影响巨大。这些变革性的影响主要表现在如下四个方面。

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3.1.1　电子政务对政府部门工作人员的影响

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政府部门工作人员是政府管理的主体，这一角色并不因传统政务转变为电子政务而有所变化。只不过，电子政务给政府部门工作人员的行为方式带来一系列根本性的变化，对政府部门工作人员的思想观念、道德修养、政策水平、技术素质以及其他智力、能力的发展提出了更高的要求。

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3.1.1.1　电子政务给政府部门工作人员行为方式带来的变化

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电子政务给政府部门工作人员的行为方式带来的根本性变化，主要表现在：

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（1）基础能力得到延伸与增强。电子政务需要广泛应用信息技术，如用计算机系统办文办事，用新的电信手段举行远程会议，用网络高速大量地收集和处理信息数据等。这无疑在一定意义上打破了时空的限制，极大地扩展了人们的目力、听力、感知力等基础能力，使政府部门工作人员可以看到、听到、触觉到以前无法感知的事物，可以完成以前所无法完成的工作。

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（2）开阔了视野，提高了判断、分析和解决问题的能力。电子政务强化了政府的信息处理能力，这使得政府部门工作人员能及时获得大量信息，有助于他们辩证地和系统地思考问题。互联网使获取信息变得极为便利，使得政府部门的工作人员“秀才不出门，全知天下事”，甚至“运筹帷幄之中，决胜千里之外”也成为可能。

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（3）大大节约了宝贵的时间和精力。电子政务节约了原来靠人脑程序性地处理信息所消耗的大量时间和精力，降低了信息加工、传输的时间成本和人力成本。

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（4）促进了思想观念的更新。政府部门工作人员要适应电子政务的要求，就必须更新传统观念，树立与电子政务发展相适应的新的思想和管理理念。

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（5）促进了政府部门工作人员的全面发展。电子政务的实现既对政府部门工作人员的知识和技能提出了更高的要求，又节约了行政人员的精力与时间。前者成为行政人员不断学习与接受培训的直接动力，后者则创造了可能与机会。电子政务所带来的教育培训方式的更新（如网络学校）更为行政人员学习现代化的管理知识，掌握与运用现代化的行政管理技术和工具提供了极大的便利和动力。

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3.1.1.2　电子政务对政府部门工作人员素质能力的新要求

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电子政务对政府部门工作人员的素质与能力提出了新的、更高的要求。

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1.思想道德方面的要求

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随着政务信息公开化程度的提高，公众将有更多的机会参政议政，政府部门工作人员的工作将处在公众的直接监督之下。这无疑对公务员的道德水平提出了更高的要求。如果公务员不能恪尽职守，廉洁奉公，全心全意为公众服务，自觉用超乎社会一般道德规范的更高标准要求自己，实际上就将无法或无力承担应有的社会责任，甚至可能导致政府管理失灵，政府丧失政治学意义上的合法性等极其严重的后果。

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2.知识技能方面的要求

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归根结底，电子政务建设水平在很大程度上取决于政府部门工作人员整体素质的高低，这其中最直接的是他们的知识素质和技能水平。因此，加强培养复合型人才，加强政府部门工作人员在知识更新、电子计算机应用等技能方面的培训，提高政府部门工作人员的整体综合素质便成了电子政务建设必须解决的首要问题。政府机关应采取“引进来”、“送出去”的办法，大力培养复合型人才。通过公开招聘、考试录用等途径，从高等院校、科研院所、企事业等单位引进具有丰富经验的计算机专业技术人才和信息管理人才。同时，要从现有政府部门工作人员中选派一批已初步掌握现代信息技术和信息管理原理与方法的年轻人，到高等院校、IT企业学习、进修，为电子政务系统的持续发展和日常更新与维护提供人才支撑。

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电子政务实质上就是要建立服务型政府。为公众提供优质的、回应能力强大的各种电子化的服务，是电子政务的主要使命。在电子政务环境下，由于有信息技术和网络技术做帮手，政府可以实现网上的虚拟管理和服务。但是，“虚拟公务人员”在自动处理公务时难免会出现呆板、机械，缺乏创造性等弊端，因此，如果现实中的公务人员不能提升服务能力，即不能采取措施弥补不足，不能对政务处理中遇到的突发性事件和公众需求作出及时有效的回应处理，就非常容易弱化政府管理中的应变能力，降低公共服务的质量，造成疏远公众、与公众产生隔膜的不良后果。

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4.领导者专业化方面的要求

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电子政务给政府管理带来的一系列变化，使行政领导者不得不更多地进行分权或授权，上下级之间的严格等级关系将得到改变，集权式的分层管理体系将过渡到交互式、网络化的平行管理体系。行政领导者需要把管理的大部分内容交给技术专家去做，这时候，如果行政领导完全是技术外行的话，就难免会产生被技术专家牵着鼻子走的情况。这当然会严重影响管理的成效，影响领导和机关的形象、威信的塑造。因此，国家机关中的行政领导者必须尽快实现专业化。

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3.1.2　电子政务对政府决策的影响

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政府决策是决策者为达到某一特定目标，对若干备选方案进行选择，以确定行动方案的行为或者过程。电子政务对政府决策的影响是围绕着提高决策的有效性和决策的效率展开的。

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3.1.2.1　电子政务对政府决策目标的影响

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电子政务的发展改变了人类生活的环境，特别是对政府决策提出了新的要求。政府应以顺应客观规律、维护公众利益、令公众满意为决策的根本目标，为此，决策过程中的行政参与和民主公开就成为一种必然选择。随着各地电子政务特别是政府信息公开活动的开展，公众参与决策的深度和广度都有较大幅度的提升，公众对政府的满意度也相应提高。

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3.1.2.2　电子政务削弱以至取消了决策者与执行者之间的严格分界

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在马克斯·韦伯所设计的科层制结构中，组织内部层层授权，下级对上级严格负责，只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息从而作出决定。而电子政务的实现，几乎使每个人都能及时获得所需要的信息，在工作现场就可以作出必要的决策，无须事事先向上级汇报，再执行上级的决策，真正可以做到“将在外，君命有所不受”。正如约翰·奈斯比特在其《大趋势——改变我们生活的十个新方向》一书中所描述的：“由于新科技发展给社会生活带来的多样性和时效性，中央政府的集中决策愈来愈缺乏效率，谁是总统再也无关紧要，因为实际的政治力量，即把事情处理好的能力，已从国会和总统的手中转移到州、市、镇和邻里的手里。”（注：［美］约翰·奈斯比特：《大趋势——改变我们生活的十个新方向》，100~101页，北京，中国社会科学出版社，1984。）

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3.1.2.3　电子政务有助于改善政府决策者的“有限理性”

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按照西蒙提出的“有限理性”学说，信息的不完备是影响人们进行理性判断和决策的直接原因之一。电子政务可逐步实现在适当的时候把适当的信息提供给适当的管理者，这样就改善了决策者的有限理性。网络化电子政务的实现，使得政府决策者可以在广泛了解决策所需信息的前提下进行决策，避免了靠经验决策和决策信息不完备导致的盲目决策现象，从而提高政府决策的科学性和合理性。

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3.1.3　电子政务对行政方法的影响

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电子政务的技术基础主要是现代信息技术，而信息技术与行政方法密不可分。事实上，所有行政过程在本质上都是信息处理和管理过程，都需要有相应的信息支持，而我们知道，现实生活中绝大多数行政方法就是专门为保证信息流通而创立并得到应用的。电子政务实施过程中所采用的信息技术必然引起行政方法的变革，这种创新性变革主要是通过以下途径实现的：

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3.1.3.1　改善现有行政方法的信息基础和信息通信手段

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例如，目前行之有效的网络规划技术，就因得到了先进的信息技术支持而大大提高了政府管理效能。网络规划技术源于19世纪末美国学者甘特发明的甘特图，后发展为横条图形计算法，这是一种较为简单的安排工序和时间的图表，后来随着科学技术的发展而不断演变成为网络规划技术。著名的美国“阿波罗”登月计划就因为使用了网络规划技术而使原定14年的计划提前5年实现。网络规划技术具有较高的科技含量，其工作程序模型的建立就得益于计算机等信息技术的运用。

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3.1.3.2　创立全新的行政方法和行政措施

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信息技术的发展使决策支持系统（decision support system，DSS）、电子会议系统（electronic meeting system，EMS）、远程控制、协同办公、动态网络规划成为可能。目前，我国的政府上网工程就采用了一整套全新的管理方法，如人民银行网上支付、海关总署报关单和外汇联网的外汇核销系统、工商局红盾信息网提供企业数据库、国税总局增值税发票稽核系统和电子报税等。这些管理方法提高了行政效率，降低了行政成本。

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3.1.4　电子政务对行政组织的影响

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传统的行政组织形式是科层组织结构。它的创立与发展不仅与素质较低的人员和平稳的管理环境相适应，而且也是受信息技术不发达制约的无奈选择。科层组织结构的最大优点是效率很高，其弊端在于对外界环境变化的适应能力较差，而且压抑组织成员自身的全面发展。社会经济环境的不断变化，使得科层组织的革新不可避免，而电子政务的发展则为之提供了强有力的支持。

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3.1.4.1　中间管理层的缩减

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中间管理层的大规模发展是信息通信技术落后的产物，它的存在既减缓了信息传递的速度，又易造成信息的严重失真。电子政务的发展，特别是现代信息技术的普遍应用，将通过加强操作执行层与高层决策的直接沟通，逐步缩减甚至可能最终取消中间管理层。

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3.1.4.2　管理幅度的增宽

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信息技术使管理者和被管理者都可以随时了解对方的状态和意图，而且仅占用很少的精力和时间。这样，一个管理者就可以领导更多的下属人员，拓宽管理幅度。

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3.1.4.3　行政组织绩效的进一步改进和提高

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信息技术的发展极大地提高了工作效率，使得一个行政组织要完成与过去同样的工作量时，所需投入的人员数量大为减少，这有利于使行政组织更加精干高效。电子政务的发展，特别是信息技术的采用，在提高行政组织产出绩效和促进行政组织成员自身发展方面所具备的潜力非常大。因为说到底，任何管理过程在本质上都是信息处理与管理的过程，行政组织的绩效实际上就是信息沟通、交流的绩效，而电子政务所能够达到的主要目标，就是为行政组织间、行政组织成员间、行政组织与管理服务对象间的全方位信息沟通和交流保驾护航。

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3.2　电子政务条件下政府管理的特征

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电子政务既是政府管理变革的产物，又对政府管理的变革产生了巨大影响。电子政务条件下的政府管理具有这样一些特征。

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3.2.1　知识化

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知识是人类在认识自然、改造自然的过程中的经验总结和理论思维的高级形式。知识在人类社会发展中的作用是显而易见的。然而，知识在我们所处的时代的作用是以往任何时代都无法比拟的。20世纪90年代初，管理学大师彼得·德鲁克曾指出，我们正进入知识社会，知识已经成为社会的核心，知识资本的比例已大于资金资本。在知识社会，知识成为生产要素中最重要的组成部分，将成为分配的主要依据之一。知识正日益代替权力与资本，成为世界向前发展的动力。知识的生产率将日益成为一个国家、一个行业、一家公司竞争的决定因素。因而，电子政务的运营必须考察社会生产的知识化特征，从而确立电子政务的目标。

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从泰勒创立“科学管理”到现在，管理理论的发展已经经历了五次大的飞跃。如今的知识管理——K管理（knowledge management）挟信息化大潮扑面而来，成为当今最为流行也最为有效的管理模式。管理之精粹莫过于提高效能，而K管理结合了当今迅猛发展的信息技术，在提高效能方面有着传统管理所无法比拟的优势，这也许正是当前知识管理越来越被人们所关注的根本原因。

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电子政务的运营必须体现知识管理的要求，只有这样才能提高办公效率、降低管理成本、合理调配资源、加强对外交流。电子政务利用网络平台开发各种基础应用，如：内部语音交换、视频会议、电子邮件、传真服务器、公文管理、档案管理、公共信息、日常事务、会议管理、多媒体培训、办公自动化系统与Intranet/Internet的互通等。开发各种专业应用，如：政府流程管理、电子服务提供、财务管理、人事管理、行政事务管理、公众关系管理等。最后，为了保障政务信息的安全性，还要着手于安全措施的建构，如进行计算机病毒的防治等。另外，要实现持续有效的知识管理，还要注意对网络的日常维护。上述各方面实际上都体现了知识化的基本特征。

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3.2.2　信息化

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20世纪50年代以来，世界科技的突飞猛进引起了经济和社会生活方式的重大变化。以互联网为核心的信息化的迅速发展，已将我们带入信息时代。这个时代的最大特点在于信息及其相关管理与技术成为决定经济发展的主导力量。互联网正在快速地向着集成、高性能、智能化的方向发展，逐步变成了一个覆盖全球的开发和充分利用信息资源的网络，并以极快的发展速度进入了人类社会生活的方方面面。

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自从美国政府提出建设国家“信息高速公路”的目标以来，这一战略性的决策对于保持美国经济的继续繁荣和稳定，增加美国的国家竞争力均产生了重要影响。我国政府根据国家的实际情况，也制定了建设中国的信息网络的规划，提出首先建立“三金工程”以及建设公用电信网、广播电视网和政府信息网。我国政府在1999年开始启动“政府上网工程”，并把1999年定为“政府上网年”，同时相继建立了中国人民银行的网上支付系统、海关总署的报关系统、教育部的网上教育及全国高校毕业生就业信息网等。政府信息化使政府成为社会信息化的先导和巨大的推动力量，社会信息化成为不可抵挡的汹涌大潮。

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信息时代不但使得互联网成为全新的媒体形式，而且将塑造全新的管理模式。信息技术的发展极大地改变着信息的价值，也强化着政府部门工作人员对信息的依赖程度。在信息时代，政府部门工作人员面临一系列诸如此类的问题：如何提高信息处理能力，以提高政府效能？如何利用信息作出正确决策？如何应用现代信息技术，提高政府服务质量？如何应用信息技术来加强与公民的互动关系？……政府要应对复杂多变的环境，解决大量不断发生的问题，必须建立电子化的管理信息系统，以信息化促进政府各方面的建设。

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3.2.3　虚拟化

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在一定意义上，电子政务就是利用现代信息技术，特别是网络平台构建“虚拟政府”。尽管许多实际的管理工作和公共服务的提供还离不开实际的工作部门，但诸如信息提供等服务则完全是可以通过虚拟方式实现的。

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公众利用“虚拟政府”所提供的全天候服务，可以解决生活中的诸多问题，这不仅提高了行政效率，也提高了公众对政府的满意度。政府所提供的公共服务比电子商务提供的商业化服务更宜于虚拟化。因为，电子商务必须以强大的物流配送体系为保障，而电子政务中所包含的诸如电子纳税、电子审批等诸多服务并不要求实物的送达。如此一来，传统政府管理的实体管理和实体服务就可以逐步虚拟化。原先政府管理的功能，未来都将可能通过以网络提供为特征的虚拟形式来实现，政务处理将逐步虚拟化。政务处理的虚拟化意味着公共管理和公共服务活动可以在很大程度上脱离物理空间和时间的限制，采用全方位的，可由服务对象自主选择服务时间、具体服务提供者和服务方式的全新公共服务模式，这无疑会将政府的管理和服务水平提升到新的高度。

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虚拟化政务处理，有助于政府组织实现组织结构的扁平化、组织机构的简约化、组织变革的科学化、组织要素的智能化、管理过程的协调化、经营方式的合作化、资源配置的合理化、组织文化的多样化、组织功能的专业化、经营管理内容的弹性化和组织运营的高效化等功能特征。

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政务处理的虚拟化是以虚拟组织技术为前提的。所谓虚拟组织技术，就是对现实组织（如行政组织、社团组织、学会组织等）的结构、体制、运作管理等过程的模拟。如对行政组织的模拟，就是根据行政组织的职能、结构、规模、性质和行政绩效等，利用计算机、仿真、系统建模、图像生成与显示等技术进行虚拟现实研究，分析真实行政组织的运营情况，提供具体的数据等，最终反映该行政组织的全貌。

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用计算机虚拟真实的行政组织，要求对政府运作的每个管理环节都非常了解，制定相应的政务处理规划，建立相应的模型，经组合后真实反映出政府管理的每个环节，包括对行政绩效、行政程序等方面进行分析，对行政决策备选方案进行论证，提前发现行政执行中的薄弱点，如监控办法、考评体系等，并做相应修改，以减少决策风险，提高政府绩效，改善服务质量，增进社会福利。

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3.2.4　数字化

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政府比其他任何组织都更能从数字程序及其改进程序中获益。例如，政府可以利用无纸化程序来履行繁杂的手续。这些手续确实是必要的，但也都是重复的、例行的，人在处理此类事务时的优势比不上数字化的机器；政府可以通过数字化程序为社会提供新的服务，这种服务的实际提供者是只认“规则”不认具体人的机器，它在实现刚性的“法制化管理”和“绝对公平”的服务方面，也具有比实在的公务员更大的优势和便利；政府通过数字化程序，还可以降低公众对复杂工作流程的反感，提高公众对政府服务的满意度，因为数字化程序可以使公众不必理会，甚至可以完全不知实际运行中的必备程序流程有多么繁复（现代管理的复杂性使部分流程必须具有这样的特性），在做出简单操作和选择后就可以获得结果。

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比尔·盖茨在其所著的《未来时速——数字神经系统与商务新思维》中概括了政府数字化的五个步骤（注：参见［美］比尔·盖茨：《未来时速——数字神经系统与商务新思维》，341页，北京，北京大学出版社，1999。）：

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（1）让政府雇员使用电子邮件，淘汰书面存档，保证政府内共享的一切信息都是数字化的。

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（2）把政府服务都搬到网上去，给用户设计一个界面，在互联网上公布一切。

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（3）吸引技术公司的投资，鼓励电子贸易，有时采取财务鼓励措施，但更多的是用合作项目来鼓励。创造一个以电子方式鉴定企业和公民的框架。

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（4）解除对远程通信的管制，鼓励对远距离通信基础设施的大额投资。

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（5）把技术作为各级教育和培训的一部分，从而提高公民的技能。

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数字化管理在社会各界已引起普遍关注。在电子政务运营中，管理运作越数字化，相关各方受益的程度就越高。因此，行政组织应充分利用数字技术，精简工作流程和组织，创建和不断优化数字神经系统。领导者应亲自参与数字化管理战略的设计，参与组织流程和机构的优化设计，让每一个工作岗位都充满活力，这就要遵循充分授权和开放的数字化管理思想，设计的目标是让整个组织有接近本能式的反射能力。在实践中，数字化管理最广泛的应用是“数字化城市”的建立。“数字化”城市将满足五项需求：第一，满足客户的上网需求；第二，网上办公需求；第三，办公自动化；第四，资源共享；第五，协同共享。

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1995年美国麻省理工学院教授尼葛洛庞帝提出“数字化生存”的概念，他的一句名言“计算不再和计算机有关”迅速传遍全球。今天中国对数字化的认识已经比20世纪90年代中期深刻得多，全面得多，采取的实际行动也果断得多，有力得多。例如，北京就制定了投资300亿元打造“数字北京”的宏伟计划。中国只有建设自己的“数码港”、“数字城市”，加快推进各个领域的数字化过程，才能缩短与发达国家的数字化的差距，尽快填平“数字鸿沟”。

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3.2.5　全球化

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我们所面临的时代，是一个全球化的时代。全球化对各国政府，特别是发展中国家政府的公共行政的职能、权力和能力，都提出了新的更高的要求。

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全球化描述的是一种现实状态，也是一种发展趋势，即全球经济、政治、社会、文化交流不断发展，世界各国间的影响、合作、互动日益加强，使具有共性的文化样式逐渐普及推广成为全球通行标准的状态和趋势。从经济上看，全球化意味着生产活动的全球化。世界多边贸易体制的建立使各国金融日益融合在一起，投资活动遍及全球，全球性投资规范的框架开始形成，跨国公司的作用进一步加强，经济贸易的往来和文化的交流、人才的流动呈现出世界性。从政治上看，全球化意味着各个民族国家的共同发展。意味着世界各国都必须承认、维护和促进世界政治体系的共同标准，比如主权、民主、平等、人权等。它要求各个民族国家必须把自己的政治发展纳入全球化的轨道。从文化理念上看，全球化意味着超越民族和国家疆域的界限，以全球意识把握人类文化发展的普遍规律，揭示文化共性的意义，形成一种全球性的文化认同和价值认同。

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传统的政府管理强调封闭性，很少受到外部环境的影响。而电子政务则需要利用对外开放的网络平台，这使得电子政务必然带有一定的全球化特征。政府管理和服务的对象已不限于国内公众，政府管理在许多方面都要受到外部环境特别是国际环境的影响，“闭关锁国”的办法再也行不通了。尤其是在我国已经加入WTO的条件下，我们作为国际社会的一员，必须按国际规则来处理相关事务。当然，如何在全球化的条件下捍卫国家主权，维护国家正当权益，保卫国家的信息边疆和信息安全也是电子政务发展过程中所需要解决的问题。

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3.2.6　集成化

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集成化意味着现代网络信息技术在政府管理与服务的各个环节的全面应用，促使政府具有更强的信息获得与社会控制能力，而且网络信息技术的可复制性、高速运算、全球接入和工作流程集成化等特征，不仅使政府可以通过建设数据库、聚集信息资源达到共享，还可以建立一张包罗省、市、县以及各行各业在内的电子政府超级大网。如克林顿政府曾建立的美国超大型电子网络——“第一政府网”，一方面，它能够加速政府对公众需要的反馈，减少“橡皮图章”和工作环节，让公众能更快捷、更方便地了解政府；另一方面，它还能在一个政府网站内集成各种各样的服务。目前，我国电子政务建设的局部成果——“中国电子口岸”，就已能将海关、经济、贸易合作、税务、外汇业务的信息流、资金流、货物流等电子底账数据集中存放到公共数据中心，在统一的信息平台上实现政府各部门、各行业的数据共享和交换。

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3.2.7　敏捷化

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敏捷化，就是高效、迅捷。电子政务的建立和发展，为政务公开提供了方便、有效、快捷的载体，也极大地提高了行政效率。电子政务为公务人员提供了现代的办公手段和应用工具，降低了信息传输的时间成本和人力成本，节约了传统行政管理中靠传统会议和文件传递信息所消耗的大量时间和精力。同时，网上办公、远程会议、虚拟机关、政务微博的产生打破了政府工作的时空界限，加强了政府部门之间及政府与企业、公众之间的双向互动，网上在线服务让沟通在网络平台上实现，使政府管理更加精干、高效、快捷。

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3.2.8　科学化

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电子政务把政府管理和决策建立在数字信息平台上，提供明确、具体的数字信息基础，政府的运行表现出一个数字化的过程，政府的行为过程因此是精确化的。因为只要数字信息的给定是完全、准确与全面的，那么以此为依据形成的结果必然是确定的。电子政务借助现代信息技术手段搭建基础信息平台，通过已建成的群体决策支持系统全方位收集、整理、分析、存储和输出信息，确保政府在全面、迅速、及时、准确掌握信息的基础上进行科学决策和科学管理，这就避免了依靠经验或信息不完备导致盲目决策的现象，从而改善了行政决策的有限理性，提高了政府管理的科学化水平。

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3.2.9　规范化

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这里的规范化包含两个方面的含义：

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（1）电子政务的规范化。电子政务的主要目的就是运用信息技术打破政府中人为的界限，实现政府管理的规范化。大量的行政管理和日常事务都是通过设定好的程序在网上实施，这就避免了“人为操作”、“暗箱操纵”，而具有较强的业务可靠性、安全性、开放性、实用性和程序性。

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（2）对电子政务管理的规范化。为了确保电子政务的有效运转，首先应规范政府网站、网页设置，制定相应法律、法规来保证网站信息资源发布的正常运转。对那些应该公开的公共信息资源却没有公开的，要追究责任，以此维护政府网站的严肃性、权威性。其次，应制定电子政务工程建设的施工、管理、验收等一系列的技术规范和作业标准，与国际信息网络化的建设接轨。

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3.2.10　人本化

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电子政务是以改善面向公众的服务为出发点，它是以人为本思想的彻底体现。政府机构充分利用信息网络技术，向社会公开大量信息，及时与企业和民众沟通，接受人民群众的监督，从而不断增加服务的数量，提高服务的质量。在我国，已经开始有相当一部分政府网站将电子化公共服务作为主体功能，设置了大量便民、利民设施，为公众提供无障碍的信息查询、申请、交费、注册等服务项目，而且基本上都具有“一站式”、“365天×24小时自助式”等服务特色，真正体现一切以人为中心的时代精神。

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3.3　电子政务促进或引发的政府管理模式变革

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3.3.1　概述

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电子政务所依托的信息技术，同样是第一生产力，它在电子政务领域中的发展，必然要涉及生产关系的变革和上层建筑的完善等问题。加之在电子政务条件下，政府管理所依赖的主要资源已经革命性地从物质资源转向了信息资源，因此，主观和客观上的诸多因素都要求政府管理模式作出适时的转变，也就是要求政府在管理体制、人事制度、工作流程、规章制度等方面进行相应的变革。

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从世界范围来看，电子政务的发展始终与政府管理模式的变革相联系。就电子政务的技术基础来看，信息技术的发展无疑改变了而且还在改变着政府管理的环境和内容。信息化在促进政府管理的现代化、民主化、公开化、效能化方面起着十分重要的作用。现代信息和通信技术的发展，对政府管理的理念、政府治理的结构、政府管理流程、政府政策和政策制定都产生了重大的冲击。信息化在促进政府的回应能力建设，提高政府沟通效率和决策质量，更有效地运用人力资源，节约政府开支与经费，扩大公民参与，创新政府服务等方面均显示出优势。因此，电子政务的实现必须与政府管理模式的变革相结合。从目前的发展来看，电子政务与政府管理模式变革的结合主要体现在：应用信息技术改变传统的层级化的公共组织的架构，建立网络型组织；改变政府的运作流程，建立一个无缝隙的政府（seamless government），即在任何时间和地点都能得到服务的政府；改变政府的职能，建设导航型政府；改变政府治理结构，从国家单独治理转变为国家与社会的共同治理；实现政府治理观念的革新，建立以顾客为导向的政府。

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3.3.2　政府权力体系的再构建

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信息化浪潮的冲击，展示着一个新的文明正在兴起，它将为我们的政治生活制定新的行为准则。政府部门作为“政治国家”的重要组成部分，必须通过变革自身，使内质符合外在要求。政府政务运作的网络化趋势，正适应着，也加速了信息化潮流下政府权力结构、组织机构、工作方式等方面一系列的深刻变革。

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未来社会是一个多元化社会，权力分散是大趋势。其中，互联网的发展、电子政务系统的建立从技术上成为加速政治权力分散化的催生力量。因为，网络是一个没有边界的世界，它提供了一个无中心的自由领域，它使网络使用者跨越时空进行沟通与交流。“所有的国家、集团和个人，在网络上的行为只能构成部分，而不是整体。而且国家、集团和个人在这种空间里，也都是平等的。在国际互联网上，有时候个人的影响可能超过集团，乃至国家。”（注：航亿苇、孙晏新、杨茂东：《电脑思想库》，658页，广州，广州出版社，1997。）未来网络时代的基本政治面貌将是：原有的金字塔式的权力模型被打破，平面化的权力结构将取而代之。它将使公民获得更多的权力，以往由政府独享的权力将部分甚至全部下放至公民个人或公民结合体，他们的参政基础是拥有知识、信息及向集权挑战的网络技术，他们的参政方式之一就是上网。为此，奈斯比特早就科学地预见到信息时代需求的治理形式是“共同参与制”（注：［美］约翰·奈斯比特：《大趋势——改变我们生活的十个新方向》，161页，北京，中国社会科学出版社，1984。）。例如，当一个国家或城市的公民都可以使用连接到网络的电脑的时候，政府各种决策就可以在电脑网络的全民表决系统上进行，同样，政府选举也可以通过它实施操作。在这种情况下，西方国家的议会制度可能受到削弱。行政活动必须吸收新的角色参与，而司法活动受到全面监督，政治变成人人可以直接参与的事情，直接民主或自治的程度与范围将加深、变广，政治体制将日趋完善。

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3.3.3　政府组织结构的更新

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托夫勒指出：“如果一种崭新的，以知识为基础的经济确实在取代大烟囱工业生产，那么，我们就会看到一场历史性的斗争。这场斗争将重建我们的政治机构，使之适应革命性的后批量生产（post-mass-production economy）。”（注：［美］托夫勒：《权力的转移》，268~269页，北京，中共中央党校出版社，1991。）长期以来，政治领袖和政治理论家都同样认为交流对政治体系及政治民主有重要意义。不可否认，科层制（官僚制）已经并将继续发挥它无可比拟的优越性。但科层制交流模式往往是封闭的、不自主的。这种交流结构似乎存在着潜在的病理倾向，它往往导致信息交流过程中的信息失真。我们知道，这可能是由于任何一个组织在一定时期内处理信息的能力总是有限的；另一个原因则在于，流经各个等级结构的信息，往往因其中地位较高者的意愿和敏感以及地位低下者的屈从而被歪曲。（注：参见［美］G.A.阿尔蒙德等：《比较政治学：体系、过程和政策》，189~190页，上海，上海译文出版社，1987。）维纳认为，当一个系统的组织程度越高时，它所提供的信息量就越大。也可以理解为，当一个政府能越来越大地满足行政系统的信息扩容要求时，则该政府的组织结构也就越能适应信息化时代。电子政务条件下出现的，区别于科层制政府的政府组织形态能提供最畅通的信息流动渠道，使政府可以借助信息管理与信息技术的力量，最大限度地实现自己的功能效用。它可以从信息管理与信息技术投资中获取最大的回报率，它展示的平面型结构将成为后科层制时代的组织类型，它将引起机构精简与合理化改组的后续效应。

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3.3.4　政府管理方式的改变

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电子政务将引起政府管理方式的变革，由集中威权方式走向分权民主方式。权力的转移将改变“命令—控制”的管理方式。首先，随着信息经济与知识经济的发展，创造财富的新系统和资源掌握的不均等性将造成社会差别的扩大化，各地区和地方逐步形成自己的文化、技术和政治特性，人们的需要以及政治要求的多样化增大，公众已很难形成普遍一致的意见。其次，集中威权式的信息系统包括许多环节，发生错误和失真的可能性也成倍增长。不可回避的一个问题是，各级官员对与自己利益相关的事，容易形成决策偏私；另一个问题则是信息大量增加后将使得信息处理技术的复杂程度提高，原始资料往往必须经整理后才能为高层官员所理解，特别是当信息资料是官员能力范围或专业领域之外的事务时，这就使他们不可避免要依赖专家。结果，集中威权等级制要么被推向一定程度的分权，要么陷入缺乏效率、不合理性的僵局中。电子政务的工作方式正体现了一种分权与民主的特质，它捍卫了效率与理性，是信息化潮流下有效的政府形态之一。

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本章小结

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本章主要介绍电子政务对政府管理模式的影响，电子政务条件下政府管理的特征，以及由推行电子政务而引发的政府管理模式的变革问题。电子政务对政府管理的影响体现为：电子政务影响行政人员的素质；电子政务影响行政决策的过程和质量；电子政务影响行政方法的采用；电子政务影响着行政组织的建设。在全新的电子政务条件下，政府管理体现出全新的特征。电子政务在引发并推动着政府管理模式的变革。

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关键术语

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行政决策　行政组织　知识化　信息化

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虚拟化　数字化　全球化　政府权力体系

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政府组织结构　政府管理方式　政府管理模式

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复习思考题

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1.电子政务对政府管理模式的影响主要表现在哪些方面？为什么会有这样的影响？

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2.电子政务条件下政府管理的特征是什么？

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3.电子政务促发了政府管理模式在哪些方面的变革？为什么会发生这些变革？

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4.电子政务促发的政府管理模式变革给我们带来什么机遇和挑战？

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5.有人说，电子政务是一场深刻的政府管理革命。你怎样评价这种说法？

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6.你怎样认识“电子政务是信息化潮流下有效的政府形态之一”的观点？

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阅读资料

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1.董克用.公共管理与政策评论.北京：中国人民大学出版社，2007

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2.［美］库珀等.二十一世纪的公共行政：挑战与改革.北京：中国人民大学出版社，2007

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3.［澳］休斯.公共管理导论（第三版）.北京：中国人民大学出版社，2007

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4.张康之，李传军，张璋.公共行政学.北京：经济科学出版社，2002

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5.［美］拉塞尔·M·林登.无缝隙政府.北京：中国人民大学出版社，2002

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6.［美］戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略.北京：中国人民大学出版社，2002

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7.［美］B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式.北京：中国人民大学出版社，2001

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8.［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门.上海：上海译文出版社，1996

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