人力行政办公技巧与方法(只谈干货，不灌鸡汤的秘书行政工作指南，提升你的行政工作能力)

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第六章 秘书工作实务行政基础

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一、行政决策

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（一）行政决策的含义和类型

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1. 含义

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所谓行政决策，是指国家行政机关为行使政府职能，对所要解决的问题，依法拟定并抉择方案的过程，它是行政管理的首要环节和各项运行职能的基础。决策与“抉择”不同，前者有多个系统参加，后者是由享有法定权限的行政首长所做的。

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2. 类型

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行政决策有传统和现代之分。传统决策即经验决策，是指全凭领导者的主观经验和判断来做决定；现代决策即科学决策，是指在科学理论的指导下，按照一定的科学原则和程序，分析事物，做出决定。

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3. 传统经验决策转向现代科学决策的标志

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（1）决策主体由个人转向群体。

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（2）决策过程由主观随意转向程序化。

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（3）“谋”与“断”的相对分离。

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（4）“断”与“行”的相对分离。

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（5）决策手段的日益科学化。

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（二）现代行政决策组织体制的架构

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现代行政决策体制，是以行政决策中枢系统为核心，行政信息系统、行政咨询系统、行政决策审批系统为辅助，既密切合作又相互制约的有机统一整体。

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1. 行政决策中枢系统

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它也称“行政决策中心”或“政府首脑机关”；是确定行政决策目标，领导和组织整个决策活动，进行方案抉择，并承担全部决策责任的领导集团。其任务主要是“断”。

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2. 行政决策信息系统

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它是指为行政决策中枢系统收集、加工、整理并传输全面、及时、准确、适用信息的信息服务机构；是由行政决策的信息处理成员、电子计算机及其他传输工具组成的人机系统。

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行政信息系统在行政决策组织体系中属“神经系统”。

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3. 行政决策咨询系统

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它也称“思想库”“智囊团”“脑库”等，是由研究咨询人员组成的官方或非官方专门从事智力开发，协助决策中枢系统进行正确决策的辅助性机构。

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4. 行政决策审批控制系统

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它是由行政决策中枢系统之上或之外的权力机构组成的，依法对行政决策的有效性进行审批控制的组织体系。当前我国行政决策审批控制系统有：全国和县级以上地方各级人大常委会；中央和地方各级国家行政机关。

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（三）行政决策过程

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1. 发现问题，确定决策目标

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（1）发现问题。这是行政决策活动的起点。行政管理问题是指行政管理实践中应该或可能达到的状况同现实状况之间的差距。发现问题，首先要弄清问题的性质、范围、程度、特征和价值影响；其次要搞清产生问题的原因；最后要确定主观标准和客观实际情况的差距状况。

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（2）确定目标。它以发现问题为基础，确定决策预期达到的标准、依据、指标或结果。目标为选择决策方案提供衡量标准，为控制决策实施情况提供依据。因此，目标的制定要符合实际，切中要害，合理合法，具体明确，并搞好各目标间的综合平衡。

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2. 拟订备选方案

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备选方案是实现目标的各种途径、方法和措施。拟订方案是决策的基础，各种方案既要整齐详尽，又要相互排斥，不能相互包容。由于环境复杂多变，可行的备选方案要根据其内容和作用分为积极方案、应变方案和临时方案。

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3. 方案分析、评估

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这是对各种备选方案进行可行性分析、评估的过程。分析、评估方案要充分发挥专家能人的作用，要定量方法和定性方法相结合，以最好地实现决策目标、代价最小、时间最短、副作用尽可能小、效益尽可能大为标准和前提。

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4. 决策方案

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它是指决策者从可供选择的多种可行性方案中，选择或综合出一个最优方案的活动。这是决策过程的关键环节，是衡量决策者决断能力和综合智力的重要标志。

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5. 试点检验，修正完善方案

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由于某些问题关系重大、缺乏经验、不确定因素多，已择定的方案在全面实施前应进行局部实践检验。在做好信息反馈、总结经验的基础上，对原定方案做出正确评价，以便改进、完善或重新决策。

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二、行政执行

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（一）行政执行的层级和手段

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行政执行是指具有行政权的国家行政机关和公务员，实施决策机关发出的决策指令，以实现决策目标的活动和过程。

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1. 行政执行的层级

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行政执行是决策的贯彻和落实，因而是一个动态的过程。由于行政组织体系的层级性特征，行政执行也具有层级性。我国的行政执行大致可分为中央级、省级、县级、乡镇级等不同层次...

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2. 行政执行的手段

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（1）法律手段。这是指国家行政机关和公务员依据法律、法规和规章，执行决策和管理的方法。法律手段具有权威性、规范性和相对稳定性的特征。

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（2）行政手段。这是指行政机关凭借上下级之间的权威和服从关系，采用命令、指示、规定、决议等，对社会经济生活进行管理的方法，也就是行政干预。行政手段具有权威性、强制性、无偿性、垂直性等特征。行政手段必须以法律、法规为依据，不能超越职权、瞎指挥。

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（3）经济手段。这是指国家行政机关根据客观经济规律，运用经济杠杆，通过对不同经济利益关系的调整，鼓励或抑制下属单位和人员及其他公民作为或不作为的一种管理手段。经济手段也必须以法律、法规为依据。

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（二）行政执行的环节

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1. 制订实施性计划

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（1）进行工作安排。确定工作的具体内容、方式和程序等。

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（2）进行人力安排。确定何人负责，受何人领导，可指挥何人。

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（3）进行物力安排。对所需财力、物力，做出详细的经费预算。

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（4）进行时间安排。确定完成计划所需要的时间期限。

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编制行政执行计划要注意以下几点：

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（1）准确理解决策意图，正确掌握决策方案的目标和要求。

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（2）要具有可行性。

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（3）既要突出重点，又要顾及全局，统筹安排。

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（4）要具有灵活性。环境条件在不断变化，计划时限越长，未来的不确定因素越多。因此，要留有余地，富有弹性。

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2. 思想准备与组织落实

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为了使执行者和执行对象了解行政决策的内容、意义，在思想上达成共识，自觉地行动，要通过各种传播媒介，采取多种思想动员方式，做好计划的宣传工作。

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要做好人力、财力、物力和组织制度的落实。具体包括：确立组织机构，配备胜任的主管人员和一般工作人员，确定合理的职位、职权和责任，建立健全合理的工作制度，将组织内各部门、各环节结成一个有机协调的整体；同时，要编制预算，落实活动经费，配备合适的行政设备，为计划实现提供必要的物质基础。

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3. 行政指挥

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行政指挥是指行政领导者按照既定的目标和计划，通过命令、指使、引导、沟通、调度、监督等方式，推动下属从事某种活动，以实现执行活动目标的行为或过程。行政指挥的类型主要有三种：（1）现场指挥。（2）会议指挥。（3）书面指挥，即通过文件、简报、通知等形式进行的指挥。此外，还有口头指挥等。

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有效的行政指挥要求：指挥要统一，不能政出多门；指挥要按层级体系进行，不能越级指挥；指挥要明确、坚定和适时。

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4. 行政控制

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行政控制是指行政领导者按照计划标准衡量实际的计划执行情况，纠正计划执行中的偏差，以确保计划执行和目标实现的活动和过程。行政控制的目的，是及时发现执行中的问题，并随时纠正和防范偏离目标的行为。它对于保证行政执行方向的准确性和行政执行的效益和效率，具有重要意义。

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根据控制的时间和重点，可把控制分为三类：

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（1）预先控制。也称事前控制或前馈控制，是指在执行决策的准备阶段就加以控制，使执行决策所需的人力、物力、财力都符合执行的要求。

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（2）现场控制。又称实时控制、事中控制、同期控制等，是指亲临现场，检查监督执行活动，随时发现问题随时加以解决的控制方式。

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（3）反馈控制。又称事后控制，是在计划完成后，通过反馈系统了解计划实施过程中出现的问题及偏差，采取一定的补救措施，以保证下一轮执行工作的顺利开展。

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行政控制过程分为三个步骤：确定标准、衡量成效、纠正偏差。

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5. 行政评估

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行政评估是指对行政执行任务完成情况所进行的工作评价或工作总结。行政执行评估的具体内容有：

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（1）从数量、质量、速度、效果、效率等方面，对行政执行工作的完成情况和工作效果进行全面检查、核实。

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（2）对行政执行的结果进行实事求是的评定，区分优劣，为奖惩提供客观依据。

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（3）通过认真总结，肯定成绩，检讨问题，获得经验教训，推动行政工作的不断进步。

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行政执行评估工作要求：实事求是；客观、公正；自上而下与自下而上相结合，领导、群众与专家相结合；运用科学的评估方法。

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三、行政协调

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（一）行政协调的含义和作用

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1. 含义

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行政协调是指行政机关及其人员运用各种方法，调整行政系统与其外部环境之间，行政系统内部各组织之间、人员之间，行政运行各环节、各阶段之间的关系，使之分工合作，权责清晰，相互配合，有效地实现行政目标和提高整体效能的行为。行政协调是行政管理的一项重要职能。

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行政协调包含三层意思：其一，行政协调的主体是行政机关及其工作人员，如政府办事机构和综合部门；其二，行政协调的内容，是解决行政系统与其外部环境之间、行政系统内部纵横向各部门、各层级、各环节之间的各种不协调问题，如权责冲突、利益冲突、人际关系上的不和谐等；其三，行政协调的出发点和归宿，是有效实现行政目标、提高整体效能。

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2. 作用

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（1）协调与外部环境之间的关系，增强行政系统的适应力、创新力。

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（2）协调内部纵横向各层级、各部门之间的关系，增强行政系统的协作力、整合力，提高行政效率和行政效益。

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（3）协调内外部、纵横向的各种人际关系，增强行政系统的凝聚力、驱动力。

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（二）行政协调的类型及其机制

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按照行政协调的范围分为三类：

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1. 系统环境的协调及其机制

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（1）行政反馈。行政系统把外界输入的情况加以转换分析，通过制定政策或提供服务等方式反作用于外部环境，再根据外部环境的变化对自己的政策和行为加以调整，以达到行政目标。

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（2）职能调整。一是根据管理对象的扩大，形成新的独立职能或功能；二是转变政府职能的内容、方式和手段。

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（3）行政参与。通过各种渠道和形式，吸引公民和各种社会组织，直接或间接介入政府行为，协调分散的社会利益与政府政策的不一致，从而实现行政与社会的统一。

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（4）行政委托。政府把自己的一部分权力下放或委托给有关社会团体或中介组织，通过与这些组织联合共同行政，来加强与社会的联系，获取广泛的社会支持。

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2. 系统结构的协调及其机制

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（1）行政系统纵向结构的协调机制。

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其一，权力委任，即把权力或职权及与之相应的工作和责任委任给下级承担。

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其二，行政分权，是指把决策权力下放给下级，使下级享有一定程度的独立自主权。

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其三，行政督导，即上级部门通过等级结构的层级控制，发布指令，引导和监督各管理层级的活动。

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（2）行政系统横向结构的协调机制。

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其一，政府会议制度。这是行政系统横向协调的基本机制。在我国，各级政府的行政首长通过召开各种政府会议，来协调各职能部门的冲突。

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其二，专门议事协调机构的协调。即由政府主要首长和相关部门负责人组成专门的议事协调机构，协调某些跨地区、跨部门的特定事项。

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其三，职能部门的协调。即通过授权有关职能部门在某一方面的综合协调权，就该事项与其他相关部门进行协调。

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其四，行政改组。按照机能一致、完整统一原则，通过对行政机关的撤销与合并，理顺各部门之间的关系，改变机构重叠、职能交叉、事权冲突的现象。

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3. 行政人员的协调及其机制

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（1）人员咨询与建议。通过对组织成员的咨询，采纳其建议或意见，改善成员与成员、成员与组织之间的关系。

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（2）态度调查。通过一定的渠道和形式，了解成员对组织或其他成员的看法，据此协调矛盾，达到防患于未然的目的。

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（3）团体活动。行政领导者通过开展一系列的团体活动，给组织成员提供相互接触、沟通的机会，以达到行政上的一致与统一。

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（4）直接处理争议。在争议处理中，行政领导者要做到“八要”：脑子要清，肩膀要硬，情感要真，肚量要大，脚跟要稳，出语要慎，下手要快，结果要实。

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（三）行政协调的前提条件：行政沟通

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所谓行政沟通是指行政系统内部以及内外之间，凭借一定的媒介和渠道，交流传递信息、思想、观点和情感，以达到相互理解、支持、合作与行政协调的行为。

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行政沟通是行政协调的前提条件，行政协调是行政沟通的结果和产物。行政沟通是联结外部环境的纽带，是促进内部良性循环、协调运转的“血液”，是形成良好人际关系的保证。

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按照沟通渠道的不同，行政沟通可分为正式沟通和非正式沟通两种类型。

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1. 正式沟通

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正式沟通是通过行政组织的正式渠道所进行的沟通。按照行政组织结构中信息流向的不同，又可分为三种：

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（1）下行沟通。按照行政组织层级节制体系自上而下进行的信息传递，目的是实现“上情下达”。

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（2）上行沟通。下级组织按隶属关系自下而上向上级组织进行的信息传递。

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（3）横向沟通。也称平行沟通，是指行政组织内部各职能部门、各单位、同事之间及其与外部各种社会政治组织与个人之间信息传递。

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2. 非正式沟通

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非正式沟通处于正式组织结构之外，是人们在交往中自然形成的、无法定组织关系、无固定形式的信息交流类型。

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四、行政监督

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（一）行政监督的含义和重要性

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1. 行政监督的含义

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行政监督是指行政系统内外监督主体依法对国家行政机关及其公务员的行政行为所进行的监察或督察活动。

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行政监督不同于行政监督检查。前者是对行政机关及其公务员的监督；后者则是行政机关及其公务员对企事业单位、其他组织和公民等行政相对人执行法律、法规、规章及行政命令、决定等情况所进行的监督。

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2. 行政监督的重要性

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首先，行政监督有助于减少行政行为中的失误、违法现象，克服权力滥用，造就廉洁、强健的政府，从而更好地承担各种政府职能，推动社会经济的发展。

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其次，行政监督有助于维护国家、社会、集体和公民的合法权益。

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最后，行政监督是公民参与政治的重要形式，不仅有助于密切政府与公民的关系，促进社会和谐，而且有助于提高公民的政治能力和公民意识，促进民主政治的发展。

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（二）我国行政系统的内部监督

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行政系统内部监督是在行政系统内部设立的进行自我监督的制度，主要可分为一般监督和专门监督。

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1. 一般监督

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一般监督是指各行政机关上下级之间及相互之间进行的普通监督。它包括三种形式：

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（1）行政机关上下级之间的监督。即按照行政系统的直接隶属关系，上级行政机关与下级行政机关之间的相互监督。如日常的工作检查、请示汇报等。

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（2）职能监督。即政府各职能部门就其主管业务，在自己的职权范围内，对其他有关部门实施的监督和督导。监督的主客体之间没有直接的隶属关系。如财政部就财政收支和财务活动对其他国家行政机关的监督。

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（3）主管业务监督。即上级政府各职能部门和直属机构对下级政府相应工作部门所实施的业务上的监督与督导。它主要依据同一系统内部的业务领导或指导关系，不同于职能监督。

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2. 专门监督

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专门监督是行政系统内部设立的专门监督机构，对所有行政机关及其公务员的行政行为所实施的监督与督导。主要包括行政监察和审计监督。

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（1）行政监察。它是指政府系统内部的专门监察机关，依法对所有行政机关及其公务员、由行政机关任命的国有企事业单位的领导干部的职务行为进行的全面性的监督。我国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会。

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（2）审计监督。它是由国家审计机关根据法律、法规和会计记录等有关经济资料，对各级行政机关、企事业单位和社会团体的财政收支、经济效益和财经法纪的遵守情况等，所实施的一种专门稽查、审核活动，以维护国家财经纪律，预防和纠正违法犯罪。我国的审计机关是审计署和地方各级审计局。

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（三）我国行政系统的外部监督

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我国行政系统的外部监督主体，是由立法机构、司法机构、政党、社会团体及新闻媒体等构成的体系。根据监督主体的不同，大致可分为以下几种：

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1. 立法监督

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在我国，主要是指各级人大及其常委会对国家行政机关及其公务员的监督。从内容上看，这种监督主要是法律监督和工作监督；从形式上看，主要是会议监督和日常监督。我国立法监督的具体方式有：

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（1）听取和审议政府工作报告。

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（2）审查和批准国民经济计划和财政预算、决算。

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（3）审查政府的法规、决定和命令。

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（4）质询和询问。

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（5）代表视察和执法检查。

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（6）罢免政府组成人员。

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2. 司法监督

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在我国，司法监督是指人民法院和人民检察院依照法定职权和程序对行政机关及其公务员行政行为的监督与督导。

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（1）人民法院的监督。人民法院是国家审判机关，它对国家行政机关及其公务员的监督主要有三种形式：其一，通过行使审判权，审理与国家行政机关及公务员有关的案件，以判决、裁定的形式，处理行政机关及其公务员的违法犯罪行为。其二，通过公开审判制度、辩护制度，教育公民和公务员自觉遵纪守法。其三，人民法院对较低层次的抽象行政行为有间接审查权。

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（2）人民检察院的监督。人民检察院是国家法律监督机关，它对国家行政机关及其公务员的监督主要表现为：其一，依照职权，对公安机关和司法行政机关的活动予以监督。其二，对公务员的职务犯罪行为行使检察权。检察院对在办案过程中发现的问题，以司法建议书、司法建议通知书的方式，向发案单位及其主管部门提出改进意见和建议。

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3. 政党监督

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政党监督，即政党组织对国家行政机关及其公务员行政行为的监督。在我国，既包括中国共产党的监督，也包括八个民主党派的监督。中国共产党对国家行政机关及其公务员的监督，主要有以下形式：

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（1）一般监督。有两种途径：一是各级党组织就国家行政机关存在的问题提出改进措施；二是督促公务员自觉遵守党纪国法，在工作中实现自我监督。

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（2）专门监督。即党的各级纪律检查委员会对从政党员特别是领导干部所实施的监督。具体途径为：一是对违反党纪国法的党组织和党员给予党纪处分；二是受理公民对党员、公务员违法乱纪行为提出的控告和申诉，并做出处理决定。

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4. 社会及舆论监督

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这种监督包括各群众团体、社会中介组织、企事业单位、公民个人等社会各界以及新闻舆论工具对国家行政机关及其公务员实施的监督。具体有五种监督方式：

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（1）提出批评和建议。

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（2）提出申诉、控告和检举。

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（3）信访监督。

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（4）新闻宣传，舆论“曝光”。

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（5）民主协商对话。

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