村委会办公技巧有哪些(冯川 | 村书记集权的形成与权力控制)

鄂中S县农村的村书记，一直以来在政策的执行决策过程中都表现出集权决策的特点。虽然当地通常在2003年左右的税费改革后，以减少干部职数、减轻财政开支为目标，才陆续推行了村书记和村主任“一肩挑”，但村书记集权决策的特征，早在20世纪90年代便已呈现。也就是说，村书记集权决策，与“一肩挑”的制度安排没有直接关系。

那么S县村书记的集权决策，是何以可能的呢？以CC村为例，村书记集权决策的产生原因，可以归结为四个方面。

第一，乡政村治的镇村关系。

人民公社体制取消后产生的所谓“乡政村治”，即乡镇把握政治方向和工作重点而不具体参与政策的执行，政策执行交由村“两委”通过村级治理的逻辑落实自上而下的政策安排。乡镇与村庄社会的关系，从人民公社时期的直接权力支配（当时为人民公社与村庄社会的关系），转型为税费时代开始的以村“两委”为中间结构的间接权力支配。乡镇（此前为人民公社）将直接支配权力退出村庄，意味着“乡政村治”将更多的自由裁量权下放给村“两委”干部。

有老村干部将“乡政村治”下的镇村关系，生动表述为“镇干部嘴动，村干部推动”。据一位1980~2001年担任村主任的W镇CC村村民回忆，1990年代的税费征收任务很重，但“乡镇干部从来不下来”，仅靠村干部一起到村民家中“慢慢磨”，做村民的思想工作。故意不交农业税费的村民很少，大部分“钉子户”都是贫困户。为了完成征收任务，村干部不得不对钉子户强行扒粮。当然扒粮后的贫困户不可能饿死，因为他们有亲戚朋友可以借粮。需要注意的是，参与扒粮的全部都是村干部。自始至终，“镇干部坐在办公室，动都不动”。即使1996年镇在村里挂牌了“驻村干部”，这些下村的乡镇干部也始终是“客人”。在村“两委”换届选举方面，依然是“村里的权力大”，因为“镇里不知道村里谁胜任”，乡镇只是起到审批和把关的作用，一般并不会主动插手。

也就是说，只要村干部按照政府要求达标完成了任务，村干部的其他治理行为或谋利行为，在不引发大规模恶性事件的前提下，都并不会受到乡镇过多的干预和监管。村干部之所以还是需要完成乡镇政府下达的基本任务，仅仅是因为村干部的报酬表是乡镇定下来的，村干部获得报酬需要乡镇批条子。正如老村主任所说，“我们不完成任务，乡镇批条子不积极，就卡你”。

第二，村“两委”换届选举形式化。

据1997年就开始做村干部，做过26年妇女委员的CC村支部副书记说，当地的村“两委”换届选举“一直以来都是一个形式”。从20世纪90年代开始，当地的选举是先选村书记，再选村主任。不论是党员选村书记，还是全村选村主任，都是先有一个在村“两委”权力核心圈内小范围拟定的提名名单，再由其他党员或村民根据名单，投赞成票。一般而言，有2-3个差额，即名单中被提名者为3-4名，最后要投票产生1名当选者。当选者是通过公开唱票产生的，整个程序都显得合法合规。

但是，候选人提名的名单中，除了村“两委”权力核心圈意欲其当选的那个人以外，其他人都是明显就选不上的“陪衬”，“那些人就是一般的老百姓，谁选也不会去选的”。从这一点来看，这样的村“两委”换届选举并不存在竞争性，其他党员或村民都只能按照村“两委”权力核心圈的意图进行投票。

在“乡镇村治”的权力格局下，村“两委”换届选举的形式化，让换届既不反映乡镇意志，也无法反映村民意志，而只反映村“两委”权力核心圈的意志。而在任的村书记，无疑是村“两委”权力核心圈的核心。

第三，村书记与其他村干部和小组长的上下级关系。

在村“两委”班子成员中，村书记与其他班子成员在工作中存在“领导—服从”的上下级关系。虽然都是本村的村民，但村“两委”这样的组织形态也能生产出类似科层体制的上下级关系。虽然这种上下级关系并没有正式制度的严格约定，但用村干部的话说，它直接表现为“工作上有距离感，有上下级的感觉”。

以CC村的前任村书记（1997-2016年在任）为例，现在还有村干部评价他“说话有力量，作风很硬”。比如他宣布会议纪律，规定只要开会迟到1分钟就要交1块钱到盘子里。有一次开会，一名迟到了半个小时的村干部，进入会场后马上掏出现金30元放到盘子里，才敢落座。这名村干部表示，现在都感觉怕这个前任村书记。有村干部认为，与CC村现任村书记（2017年就任）的心理距离不及前任村书记远，毕竟年龄更为接近，共事了20多年也有了感情。但村干部表示，“现在仍然有组织纪律性”， 只要有事都要向村书记打报告。

村书记与小组长的上下级关系则更为直白。CC村的小组长（“以钱养事”改革后为“信息员”，但仍被习惯称作“小组长”）都是村书记任命的。15个村民小组里，只有3个小组长不是党员。党政体系也是村书记支配调动小组长的机制之一。只要小组长“说话办事不得力”，或者不想做了，村书记就直接将其换掉。比如，在税费时期，小组长负责征收本组的农业税费。如果小组长征收不得力，村书记就会随时将其换掉。而在当下，CC村1组的组长更替较为频繁，或者因其群众基础差，或者因其工作能力差，或者因为一年报酬（3000-4000元）“还不及在外面提灰桶”而不愿干。15组的组长则是因为与村民直接闹矛盾，为了发展自己的草莓大棚而企图霸占其他村民的土地，“群众反映意见很大，直接被村支书’下课‘”。

第四，村书记指定接班人。

村书记对后继者的指定，即在当地基层运行的不成文的后备干部培养制度。从20世纪90年代开始，即将退任的村书记就会与班子成员商议决定后继班子的人选问题，当时定的标准就是“选年轻的，水平素质高的”。如果村书记看中的人选自身也有意愿被作为村干部培养，村书记就会组织村委从入党等方面考虑如何让该人在各方面更加符合做村干部的条件，将其纳入培养对象。

在当下，后备干部培养制度逐渐走向制度化，村书记和村委讨论决定的后备干部人选还需要向乡镇政府报备。即使由于打工经济的兴起，现在有些村里已经很难找到本人就愿意积极接受后备干部培养的村民，但村书记和村委仍要找一个“挂名”的村民上报乡镇，虽然也不指望他将来参选村干部。

即使如此，后备干部培养制度的存在，说明后继村委班子的人选是村书记及其班子成员早先就开始谋划并有意培养的结果，这也从侧面表明村委班子的人选既与乡镇意图无关，也与村民选举无关。对后继村委班子的指定，名义上是现任村委班子集体决策的结果，实际上主要还是现任村书记定夺的结果。简言之，就是前任村书记可以直接操控后任村书记的人选。

综合上述四个方面的原因，S县农村的村书记非常容易形成“大家长作风”，以至于村“两委”班子出现堡垒化倾向。这一倾向与“一肩挑”没有直接关系，而“一肩挑”只不过是起到了强化和放大这一倾向的作用。

不过，从调查经验来看，当地村书记的集权决策却未必产生的村书记权力失控。当然，村书记本人的素质是决定性因素。比如，CC村的村书记之所以没有出现权力失控的结果，其原因在于以下三个方面：

第一，村书记开会时会主动征求老党员、老干部的意见。现任村书记说，他会经常找老党员、老干部征求意见，因为这些老党员、老干部素质较高，有的人也曾经担任过村干部，懂得村级治理的内在规律和工作方法。一方面，获得老党员、老干部对村书记意图的认同，可以减轻村书记和村委班子成员的工作负担。毕竟“老百姓给老百姓好说话些”，“村干部说话，老百姓觉得你是为了完成任务”，而老党员、老干部的身份就适合完成政策话语社会化的话语转化功能，他们的说话可能“更管用”。另一方面，老党员、老干部对于村书记的意图也有自己的判断，这在一定程度上也能构成对于村书记权力的牵制。当然，牵制作用的发挥，是以村书记对老党员、老干部意见的尊重为前提的。

第二，小组长对于部分村务拥有建议权。毕竟小组长对于本组村民是最熟悉的，他最了解本组哪些村民生了大病、哪些村民家庭陷入困难等情况。因此，在低保评定等政策资源分配方面，村书记并不会擅自做出决定，而是组织村委干部征求小组长的意见，“小组长很有建议权”。村委干部只是在小组长建议的基础上，对信息进行进一步的核实。显然，小组长的建议权能否生效，直接取决于村书记个人是否按照公正公平的标准对工作的开展进行严格的自我要求。

第三，村书记与其他村干部的关系距离是相对的。在工作上，村书记与其他村干部是存在上下级的距离感的，甚至有的村干部会“怕”村书记。但是，在生活上，村干部普遍感觉与村书记没有距离，“大家一起吃饭，一起打牌”。而且一些村干部在村书记还是后备干部的时候，就已经彼此共事多年，长时间的相处也让他们之间有了感情，相互之间对于彼此的脾气性格、家庭状况也都知根知底。由于这种对于彼此信息的相对对称，以及熟人社会的情感浸泡，村书记在开展工作时也难以过分脱离公共利益，或者完全不考虑其他村干部的感受以及他们对自己的评价。

由此可以讨论“制度与人”的关系问题。

村书记的集权态势，是镇村关系、干群关系、村书记与其他村干部关系中蕴含的权力结构生产出来的。在S县，这样的村书记集权结构，缺少制度层面的权力控制安排，因此现有制度无法保证村书记的权力一定不会失控。但是，村书记集权也未必一定产生权力失控的后果，这里的关键在“人”，即村书记本人意欲如何行使其权力。村书记本人对权力的运用分寸，直接决定村庄社会中的潜在权力控制机制能否被激活并发挥有效作用。